文｜朱春阳

来源｜再建巴别塔

作为一个现代化社会的广播电视体系，面对的许多问题可能都是一样的，对当今行之有效的传播布局的经验的借鉴，能够帮助我们形成后发优势，更好的服务于未来社会发展目标。

从1999年6月9日中国第一家广电集团—— 无锡广播影视集团成立，到2004年12月16日 甘肃广播影视总台挂牌，除了 6家电影集团外，全国先后共有 21家广电集团（总台）被批准成立。

2004年年底，国家广电总局明确表示：今后不再批准组建事业性质的广电集团，此后只允许组建事业性质的广播电视台或总台；此前已经成立的事业性质的广电集团，可以将集团改为总台；如果要继续保留事业性质，就一定要把经营性资产剥离，组建新的产业经营公司或集团公司。

从开始组建广电集团到文章发表之日的2009年，经历了10年变革的广电集团发展的中国道路依然不是十分清晰。比照国际坐标的规范，反思中国道路的曲折，将会使我们的期待变得更加清晰和理性。

▍事业单位、企业化管理： 自给自足的事业运行模式的迷失

作为反思的起点，首先的一个问题是， 我国的广电集团组建的目的是什么？我国社会发展为什么需要传媒集团？

这个自从2004年年底终止再批准成立新的事业集团的时候已经很清楚了， 其性质就是事业集团，也就是舆论引导集团，依托集团的强势舆论引导力量，成就执政者政治规划蓝图实现的良好社会环境。这类集团对于一个政权而言，是很必要的，也并非没有可能很好的运作下去。

但我国广电集团的特殊性在于， 由于缺乏财政的必要支持，必须依托市场的方式获得作为事业单位运行所需要的资金，即“事业单位，企业化管理”模式。

这一运行模式的基础必须保证两点：一是行业必须是封闭性的，保证市场竞争者结构上可以控制的；二是必须保证广电传媒的垄断性，以便获取基于垄断的垄断租金来作为财政补贴的替代品。

由于传媒业整体上处于供不应求的经济态势，又缺乏必要的竞争，因此，从新时期开始一直到1990年代中期，“事业单位，企业化管理”的运行模式基础都是处于稳定的状态，保证了广播电视作为宣传系统的稳定发展和繁荣。广播电视业，尤其是电视业得到空前的发展，正是在这一时期开始步入“历史上的黄金时期”。

就单位电视台的经营情况来看，1980年中央电视台收入仅为 0.0243亿元，但1992年已经达到了 5.6亿元，10年之后的2002年，则飞升至 70亿元。

上海电视台1979年的财政收入中，政府财政拨款占 88.3%，经营性收入占 11.7%，仅 60万元。但到了1992年，上海电视台仅广告收入达到了 14681万元，该行业的广告和其他经营收入为同年财政拨款的 5.5倍。

1998年前后是中国社会发展的一个分水岭。1998年第一季度资料显示，在 601种主要商品排队中，供求平衡的商品 466种，占总数的 74.2％，供大于求的商品 155种，占总数的 25.8％，供不应求的商品几乎没有——这表明我国国民经济发展过程中曾长期存在的短缺状态已告结束。

同时，据2001年的研究表明，我国社会结构可以划分为十大阶层，包括：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业、失业、半失业者阶层。

并且，各阶层之间的社会、经济、生活方式及利益认同的差异日益明显。社会阶层的分化与短缺经济的结束意味着大众化产品时代的结束，人们的消费需求由对产品基本功能的一般形态的追求开始转向对附加利益特殊形态的追求，企业经营由强调产品同质化转向产品差异化，产品设计开始面向具有不同需求的目标人群进行；市场营销方式也逐步由大规模市场营销模式演变为当前的目标市场营销模式。

这一社会结构与需求的变化反映到传媒行业就是传媒业面对的市场开始分化， 从大众化的市场覆盖转向细分市场覆盖，频道专业化水平开始逐步提高。

同时，基于多频道在一个区域市场上运行，传播能力的供给丰富化，传媒开始从“卖方市场”地位转向“买方市场”，垄断主导开始让位于竞争主导，各频道之间的竞争开始加剧，市场规则中传媒行为决策中所起到的作用得到强化。

例如，上海站全国率先引入竞争机制。早在1992年年底，东方广播电台开播，1993年1月18日，上海东方电视台开播， 这两家具有独立法人资格、在上海浦东注册的新进入者，是上海引入竞争机制，促进广播电视事业发展的一个新尝试，开创了广播电视内部管理体制创新的先河。

格局改变之前，1992年上海电视台广告收入为 14681万元，上海人民广播电台广告收入为 1289万元。

但1993年，上海电视台广告收入 19326万元，东方电视台则开办第一年就达到了 12070万元；上海人民广播电台广告收入 2163万元，东方广播电台则为 1122万元。

1997年，上海电视台广告收入达到 5.2亿元，东方电视台则达到了 5亿元；上海人民广播电台广告收入 5200万元，东方广播电台也达到了 5000万元。

竞争机制的引入提升了广播电视的市场开发能力，不仅经济收入有快速增长，内容制作也更加精良，内容丰富程度也有明显提高。

考察传媒业的绩效，一般都是从 公平和 效率两个层面进行。新时期我国传媒业引入“事业单位，企业化管理”运行机制，其逻辑在于：作为社会主义的传媒体系，公平是没有问题的，关键是要提高效率，企业化管理与市场机制都是服务于传播公平这一事业目标而已。

在面向大众化市场的时期，追求市场规模的经济利益诉求与追求尽可能大的传播覆盖的社会利益诉求是相一致的。但是，伴随着社会分化与市场细分，传媒却要面临经济利益与社会利益之间的冲突。

例如，这一阶段频道专业化不断细分频道， 尽管面向财富群体的媒体拥挤不堪，却很少有专门的农民和农村频道惠及农民、农村地区以及其他边缘群体与不发达地区。

2002年对大陆31个省级电视台的网站（江苏无法登陆除外）调查显示，仅一家开办有农村（或农业）频道（吉林电视台）。中央电视台虽然CCTV－2和CCTV－7有不少与农村有关的节目，但是在许多农村因没有接通有线电视而收不到。

伴随着传媒经济属性的凸显，传媒业并没有沿着如何更好地促进社会更公平的享有传播的福利这一最初的方向大步前进，而是在不断地通过经营领域的突破，来推进传媒经济属性的彰显。回首新时期改革起始设定的目标，这一改革路径颇有点“买椟还珠”的意味。

伴随着广播电视之间竞争的加剧，以及“以经济指标为中心”的考核机制的盛行，传媒作为事业的保证，传播公平的功能基本被控制在“不出问题”的水准上。

更多时候，市场力量强化了观众与广电媒体之间的互动关系，而作为这种市场资格赋予者的行政力量利益，似乎被仅仅安排在不触犯政治底线这一水准上了。市场不是万能的，它只能解决效率问题，而关于公平，显然是市场失灵的区域，需要市场之外的力量来保证市场失灵区域的传媒公平的实现。

▍ 回归公平： 广电集团化的中国意义与价值实现

看起来， “事业单位，企业化管理”这一模式仅仅是解决经费问题的权宜之计，在为基本的广播电视体系建设吸纳到基本的资金支持之后，如何更好的让我国传媒业发挥促进社会发展进步的功能，需要调整新的思路。

这首先的问题就是如何纠正市场机制带来的我国广播电视发展方向的偏差？对这一问题的解答分为两个思路： 一个思路是限制市场竞争，强化垄断基础，将市场机制对传媒运作的影响力降低，以保证传媒业能够更好地服务于政治与社会的传媒目标，即通过弱化市场机制来保证传媒的非市场化目标实现不受经济力量的干扰。

另外一个思路是让市场机制在能够发挥积极作用的区域主导传媒运作，即通过效率提高促进广播电视业更好地服务于社会。 而在市场无法发挥资源配置效率的区域，即市场失灵区域，引入非营利性组织，为那些因为经济能力有限而被排斥在传媒视野之外的社会边缘人群和弱势群体享有属于自己的传播服务，或通过财政补贴方式使得这部分人群也有机会享有一般性传播服务。

现阶段，鉴于广播电视系统全部属于国有的体制基础，以非营利为运营目标的公共传播服务机制的建立，更多寄希望于政府的财政支持。

以前一思路为主导得出的基本政策就是， 鼓励广播电视系统成立事业性质的广电集团，以集团的方式来实现区域广播电视传播资源的垄断，最终能够在与上下游产业链的讨价还价中拥有更多的优势，获得进一步获取垄断租金的基础。

始于1999年的广电集团化的实质就是选择了这样的一个价值方向。例如，上海文广新闻传媒集团成立之后，基本上一网打尽上海广播电视频道与频率，以统一的经营部门一致对外，市场定价能力处于主导地位。

但是，垄断者的基本特征就是提供质次价高的服务，来赚取垄断租金。同时，由于保证垄断地位是这一思路的基本逻辑起点，和区域行政体系高度一体化的广播电视集团，除了获得垄断来保证自身免于受到过多的市场力量影响之外，很难在做强做大的道路上前进。

在此基础上发展起来的广电集团，最高的境界也就是守土有责，而对于走出国门，参与国际市场竞争是很难实现的目标。原因其实很简单， 这类广电集团适应的生存环境是与区域行政力量的扶持分不开的，离开行政区域之后的市场独立行走是需要一步一步培育的，而不是天生的。

很难想象，没有经历竞争、而仅仅依托行政力量赋予的垄断地位而形成的广电集团，其竞争优势何在？

区域垄断与区域封锁导致的最终结果是，全国形成一个个的小市场，全国性的、资源自由流动的大市场很难形成，这也维持了央视成为全国性电视广告市场唯一的主导者这一格局。各个省级卫视尽管也有一些作为，但和央视覆盖全国的信息采集体系和广告覆盖体系相比，很多时候也仅仅是画饼充饥而已。

关于文化产业国际竞争力的研究表明：共同消费品的文化贴现和市场规模大小的交互作用，是拥有最大国内市场的国家在国际文化贸易当中最具竞争优势的核心原因。

因为，大国国内市场能够为充分发挥本国传媒产品在国际市场的比较优势、规模经济优势和竞争优势，提供一个独特而有效的温床和舞台。

而我国尽管在文化传媒产业拥有大国规模，但实际上是相互分割的“诸侯经济”，没有实际上的全国性广播电视市场的形成，这是制约我国广播电视业无法从大国市场规模中获取更多国际竞争优势形成基础的根本原因所在。

由于广电集团依托于本地化的垄断，缺乏开拓全国性广电市场的能力和动力，已经将这一市场机会拱手让给了后来居上的民营广播电视服务供应商。

例如，世通华纳、华视传媒与分众传媒等都通过户外电视传播方式分割了全国性电视广告市场的一部分份额。其中，世通华纳的公交移动电视网络覆盖中国35个主流城市，8万余辆公交车，13万台左右的电视收视终端，影响中国亿万城市居民。

截至2008年底，世通华纳在美国纳斯达克上市之前已经募集到了超过1亿美元的风险投资；而分众传媒在发展的巅峰时期曾经垄断国内98%的楼宇电视市场份额。

此外，由于互联网给予网民新的视频与音频服务选择，伴随着网络“微内容”等民间内容生产机制的兴起，电视收视时间在下降，而电视观众的规模也在萎缩。

截至2009年6月30日，中国网民规模达到3.38亿人，普及率达到25.5%，其中，宽带网民规模达到3.2亿人，占网民总体的94.3%。网络带宽的不断提高，带来的是音频与视频服务的不断升级与丰富。

在传统电视的“黄金时段”，即19点到21点，也是网民一天上网的3个高峰中，上网人群规模最大的一个时间段，有超过60%的网民在这一时刻选择了互联网，而不是电视机。这也就意味着有超过2亿的观众流失，从而导致电视的所谓黄金时段的“含金量”大幅度降低。

在新媒体替代性服务随着互联网、车载移动电视、楼宇电视等覆盖率的不断提高而瓜分更多观众与听众的注意力的大传媒格局下，唯有利用竞争机制激活广电体系的活力，才会在这一场新的竞争中立于不败之地。

此外，部分传媒集团化已经超越了广电集团化的范畴，成为综合性传媒集团。例如，于1999年10月成立的牡丹江广电集团（现改名为牡丹江新闻传媒集团公司），以及之后成立的佛山传媒集团（2003年）、成都传媒集团（2006年）等。

这类集团的特征在于，把垄断的原则向前推进了一步，把该区域内所有媒体全部集中在一起，形成一个复合型的传媒集团，把垄断的威力发挥到极致。具有积极意义的是，这类集团的市场化程度都比较高，几乎完全按照企业治理的一套规则来提高效率。

但是，问题在于，原有成立集团、改善传媒公共服务环境的目的在这类集团中却被消解了。在市场机制能够发挥效能的范围内，这类集团的确在提高经济效率方面做出了很不错的业绩。

然而，让人担心的是，在市场失灵的传播空间内，到底还有没有相应的组织来提供相关的公共性传播服务？如果由该集团来提供这类服务，那么，如何评价这部分活动的价值？一个集团内是否允许采取双重价值标准来考核不同业务？这对于各个业务单元来说是否公平？

就目前的情况来看，反映这类集团社会效益的指标仅仅是有多少“新闻奖”作品。显然，这对于公共的传播福利而言，还远远不够。

也有人说，当前我国传媒业管理机制的实质是“企业单位，事业化管理”。对此，笔者不敢苟同。

在管理者制定政策的价值导向中，始终都有一个底线，就是事业属性的传媒系统是必不可少的。正是由于这一底线的坚持，全盘市场化，或者一切由经济效益说了算都是现有体制所极力排斥的。

这其中，既有社会管理者基于意识形态的考虑，也有对社会公众所必需的公共传播服务提供保障的考虑。这也正是社会管理者始终保持清醒与理性的可贵之处。

其实，彻底的产业化是比较容易做到的，政治风险经济化也可以解决政治底线问题。但是，如何保证经济力量、行政力量与社会力量在传播话语权的分享中保持均衡，这才是一个负责任的社会管理者思考与解决问题的关键所在。或许，这也正是牡丹江、佛山与成都经验至今还没有在全国范围内被推广，也没有被广电总局给予公开认可的原因所在吧。

▍分类管理： 让广电集团各行其道

按照上述思路构建起来的传媒集团，无论是强化垄断、降低经济力量对传媒公共服务功能的干涉，还是依托垄断强化市场力量带来的效率提升，都使得现有广电集团面临责问。以牺牲效率来换取公平，或以牺牲公平来换取效率，都是广电管理者所不愿意接受的结果。

因此，在纠结了很长一段时间之后，面临新的传播格局，“事业单位，企业化管理”的原则还是终于难逃被放弃的命运。

广电集团化的性质划分开始按照“分类改革”的原则重新规划，即从2003年开始的文化体制改革试点工程开始，传媒管理的最高层一直在推动传媒业按照事业与产业两分开的管理原则，分别沿着效率与公平两条道路推进。其中， 事业集团主要担负非经济性传播服务功能，而 产业集团则给予独立的市场决策主体地位，按照市场规则来培育传媒集团的竞争力。

除了传媒管理者的智慧之外，还有一个重要原因在于 媒介融合的促进作用。政策规制是一个与现实传播格局对应，并经过互动而不断演化的系统，不同传播格局需要不同的规制体系。

我国现有规制体系是对应于原有传播格局的系统，即通过产权国有、行业垄断与区域垄断、行政化管理方式、内容审读等，来保证政治力量对传播话语权的全面掌控，进而专享议程设置权力，为施政纲领的实施提供优化的舆论环境。

这一规制体系对应的传播格局是媒介形态分立、行业边界与行政区域边界十分清晰、新闻传播系统作为行政体系的一部分参与社会活动。

然而， 媒介融合这一媒介环境新变量冲击了既有传播格局，对已有规制体系所设定的管理机构、管理方式、管理目标和效果评估机制都产生了重大影响。媒介融合带来了媒介形态与产业边界的模糊，使得信息传播活动在一个跨形态、跨区域的复合社会空间内进行。这一变化消解了基于行业与区域垄断的现有信息传播管理机制的既有基础。

另外， 我们也会看到，尽管国有广电集团也有很多新媒体业务，但是却很少能够到美国纳斯达克股市接受检验；尽管我国每年有过百亿元的风险投资规模，却鲜见与国有传媒业务相关者；而在美国纳斯达克上市的中国新媒体公司，也寻找不到国有媒体的身影。

同时，由于体制的原因，技术对经济与社会发展带来的推动作用也受到了极大的限制。在我国的经济增长中，技术进步的贡献一直维持在 30%～40%之间，而在发达国家,这一指标通常维持在 70%左右。

因此，分类改革取向下的传媒集团化，如果沿着这样两个方向演化，或许会给我国广播电视发展突破现有瓶颈带来新希望。

其一，事业性质的广电集团将退出产业市场。通过公共基金或者政府财政支持，主要致力于实现传播公平目标，其实这也是一个执政党执政纲领当中非常重要的一部分内容，关系着社会整体是否能够均衡发展，是否每一个公民都能从社会发展当中获得必要的福利。

其二，企业性质的广电集团将主要致力于实现效率的目标。因此，这类集团将不再依托区域与行业的保护来实现垄断，获取发展所需的资本积累， 而是通过全国性广播电视市场体系的建立来实现资源的自由流动，依托我国广阔的受众资源来强化市场规模，为我国广电集团参与世界广电市场竞争而带来的优势基础。

这部分广电集团虽然属于国有资本，但政府作为控股者考核这些集团的首要指标却是经济性的，实际的广播电视经营业务要交给专业化的职业经理人去独立操作，而不需要相关部门亲自操刀、不厌其烦地教导传媒的言行举止。

政府部门在这一体系中扮演的是规则制定者角色，对这类集团的调控，宏观上依照相关法规的不断完善，微观上通过董事会规范职业经理人行为、以及股市规则来确定广电集团的市场价值。

这样的设想，当然是相对理想的规划，而实际上也是欧美发达国家广播电视体系的大致结构和布局。其实，欧洲国家广播电视体系也经历了面对市场的痛苦的挣扎，最后才形成今天的产业与事业相辅相成、分而治之的传播格局。

作为一个现代化社会的广播电视体系，面对的许多问题可能都是一样的，对当今行之有效的传播布局的经验的借鉴，能够帮助我们形成后发优势，更好的服务于未来社会发展目标。

2009年7月22日，国务院常务会议通过了 《文化产业振兴规划》，会议指出，文化产业是市场经济条件下繁荣发展社会主义文化的重要载体，在当前应对国际金融危机的新形势下，在重视发展公益性文化的同时，加快振兴文化产业，对于满足人民群众多样化、多层次、多方面精神文化需求，扩大内需特别是居民消费，推动经济结构调整，具有重要意义。

会议提出的八项工作重点中，有两点信息对于广电集团的未来发展具有特别的意义： 一个是推动跨地区、跨行业联合或重组，培育骨干文化企业；另外一个是要积极发展移动多媒体广播电视、网络广播影视、手机广播电视等新兴文化业态，推动文化产业升级。

跨媒体、跨地域、跨行业的融合必将带来传媒集团化的新一轮扩张浪潮，相信在分类改革的原则下，这一轮传媒集团化会对我国广播电视系统的产业竞争力的提升带来新机遇。

▍从集团化到集群化： 广电产业发展的创新之路

除了分类改革解决广电集团的身份性质这一根本问题之外，什么力量能够使广电集团这些个庞然大物翩翩起舞？回答这一问题，还需要考察集团化发展自身的规则。

“集团化”这一战略最早是在日本被明确提出。日本以及之后韩国经济的快速发展，往往被认为是集团化促进产业发展最好的例证。二战之后的日本，依靠本国政府、银行和旧财阀的支持形成了企业集团，极大地促进了经济恢复，并获得高速增长，成为世界上第二大经济强国。

始于上世纪六十年代的韩国经济振兴也有着和日本接近的发展历程。因此， 集团化的发展模式也被当作“赶超型”战略的核心内容。

不过，日韩两国产业集团化的基础却差异很大。比较而言，日本“赶超型”产业政策的主要特点是，采取以追求规模效益为主要目标、兼顾中小企收保护的均衡的产收政策。

但韩国实施的则是以牺牲中小企业的办法来发展大企业集团，以及以大企业为主导的非均衡的产业政策。 带来的后果是形成财阀经济，严重限制了中小企业的发展。

两种集团化道路的效果也有明显差异。日本模式呈现为规模与竞争兼容的市场结构，规模经济的存在，使日本企业具有较高的利润，进而有能力进行技术创新。而竞争机制的作用，又促使日本企业不断加速创新保持竞争活力。

而韩国模式则形成了规模有余、竞争不足的市场结构。过度追求规模使韩国大企业不断进行多元化的盲目扩张，而市场垄断加之政府保护，又使韩国大企业明显缺乏技术创新的动力，这严重削弱了韩国整体的产业国际竞争力。就金融危机后的情况来看，韩国经济变迁的典型表现则为，以财阀经济为主向集团、中小企业共生的产业格局演变。

文化产业中， 扶持中小制作单位是政策中非常重要的一部分。尤其是在风险投资中小企业的政策引导下，中小企业正逐步开始取代财阀集团在国民经济中的主导地位。以高科技密集为特征的风险投资中小企业，给韩国以往比较臃肿与僵化的产业结构注入新的活力。

“生产效率的提高是建立优势产业的基础，而提高效率的源泉在于企业是否具有创新机制。”基于上述分析，我们认为， 创新机制的培育是广电产业竞争力提升的关键所在。而现阶段，我国集团化主导的广电产业竞争力培育战略严重制约了广电集团创新能力成长的国内与国际空间。

国内市场上， 集团化尽管使产业规模获得提升，但也强化了行政性区域市场垄断，牺牲了中小传媒的创新活力与产业要素在全国市场的自由流动。迈克尔·波特的研究表明，一个国家的经济体系中，有竞争力的产业通常不是均衡分布的。

现有区域广电集团化严重阻碍了资源在全国性统一市场内的聚合，最终消解了我国大国国内市场规模这一先天优势，并导致广电产业陷入 “大国规模、小国贸易条件”的对外贸易困境。

对此问题的解决， “培育广电产业集群创新网络”这一新的解题思路或许会给我们更多启示。

集群是指某一特定区域内的一个特别领域，存在着一群相互关联的公司、供应商，关联产业和专门化的制度与协会。对集群功能的早期研究仅集中于降低交易成本等，而迈克尔•波特的深入研究表明： 集群最重要的功能是改善创新的条件。和我国当前行政力量主导的集团化以追求规模扩张、强化区域壁垒为目标不同的是，集群主导的创新网络更强调要素的自由流动、聚合与集体创新。它对外以产业集群为单位参与竞争与合作，内部则形成大中小共生、规模与竞争均衡发展的格局。

广电集团在集群的生态系统中处于中枢地位，通过集团与中小传媒的互动，能够有效地解决创新规模经济性与创新活力之间的矛盾，因而更加富有效率和创新动力。

同时， 集群创新网络体现的是一种集体性创新能力，不易被复制，便于在国内、国外两个市场聚合资源，获取竞争优势。

基于此，我们认为，从集团主导、规模优先向集群主导、规模与竞争均衡发展的创新战略转型，是现阶段我国广电产业获得竞争力提升的必由之路。

这一转变过程意味着，要实现产业要素在全国范围内的自由流动与重新聚集，也意味着。将资源配置的空间转向国内与国外两个市场。在这一转换的过程中，不仅需要集群创新网络提供的市场拉动力量，还更需要政府的行政推动力量。

一方面，通过产业政策的有效规制，以形成大中小共生、规模与竞争均衡发展的产业格局，改变国有的垄断性传播平台和民营主导的竞争性内容制作平台间的收益分配严重失衡局面，以激励我国原创影视产品生产能力的提高。

另一方面，通过产业集群自身的市场力量，促进资源聚合与集体创新能力成长，推动一个充满创新活力的全国性竞争市场的形成。这是我国广电产业摆脱国际贸易中“大国规模、小国贸易条件”困境，发挥大国国内市场规模这一先天优势的根本所在。（原文标题为《从冲突到合作:效率与公平的关系框架变迁——30年中国广电集团发展的价值目标之反思》，发表于2009年第10期的《电视研究》，文字略有改动）

凡经录用均视为同意公众号原创声明